大阪地方裁判所 昭和６１年（行ウ）５９号 判決 1988年3月24日
原告
広川禎
他一〇名
右原告一一名訴訟代理人弁護士
斎藤浩
同
岩田研二郎
被告
大阪市長西尾正也
右訴訟代理人弁護士
色川幸太郎
同
中山晴久
同
石井通洋
同
高坂敬三
同
夏住要一郎
同
間石成人
主文
原告らの請求を棄却する。
訴訟費用は、原告らの負担とする。
事実
第一 当事者の求めた裁判
一 原告ら
1 被告が、社会福祉法人大阪自彊館において昭和六〇年度にその職員を自由民主党議員後援会に派遣し、本来の職務に専念させなかつたことを知りながら、右法人に対して当該職員の当該時期の人件費相当分の委託契約費用を返還させなかつたことは、違法な怠る事実であることを確認する。
2 訴訟費用は、被告の負担とする。
二 被告
主文と同旨。
第二 当事者の主張
一 請求原因
1 原告らは、いずれも大阪市の住民であり、被告は大阪市の長である。
2 被告は、大阪市西成区天下茶屋一丁目三番一七号に所在する社会福祉法人大阪自彊館（以下、「自彊館」という。）が設置する各保護施設に対し、生活保護法（以下、「法」という。）三〇条一項但書による保護の委託を行い、これに基づき大阪市は、右委託に伴う費用の一〇分の三を負担（残りは国庫負担）している。
ところが、自彊館は、救護施設白雲寮の職員山本彰英を昭和六〇年四月から同年七月までおよび同年一一月から昭和六一年三月まで、同甲子寮の職員田中映義を昭和六〇年八月から同年一〇月まで、更生施設自彊館の職員川中浩之を同年四月から同年七月まで、それぞれ特定政党たる自由民主党参議院議員甲野太郎の東京の後援会本部に派遣し、この間全く保護の職務に従事させなかつた。
3(一) 法によると、被告が被収容者の保護措置の処分決定を行うことにより、大阪市と保護施設との間に保護に関する委託契約が成立し、これに基づき保護費および保護施設事務費が支弁されるが、右委託契約の法的性質は民法上の準委任と解される。そして、右保護施設事務費の中には保護にあたる職員の人件費も含まれるが、その額は、当該施設の職員数を基準として決定されている。
したがつて、受任者である保護施設は、大阪市から支弁を受けた保護施設事務費について、最終的に精算義務があり、余つた費用があれば、これを大阪市に返還すべき義務がある。
(二) ところが、右受任者である自彊館は、前記のとおり、大阪市から保護施設事務費を受領しながら、保護にあたる職員を特定政党の国会議員の後援会活動に従事させて本来の保護の職務に従事させず、これによつて右施設事務費中右職員の人件費（一人あたり月額二〇万円を下るものではない）相当分を保護の目的以外に費消し、これを不当に利得した。
したがつて、被告は自彊館に対し、保護施設事務費中右人件費相当分の返還を請求すべきである。
(三) ところが、被告は、自彊館による右保護施設事務費の不正使用の事実を知つて相当期間が経過したにもかかわらず、自彊館に対し、右費用の返還請求等の適切な措置を講じていない。
4 よつて、原告らは、被告の右怠る事実が違法であることの確認を求める。
二 請求原因に対する被告の認否および主張
1 認否
(一) 請求原因1は認める。
(二) 同2のうち、被告が被収容者の保護の委託をしているとの点は否認し、その余は認める。大阪市では、保護の実施機関である被告から法一九条四項による委任を受けた大阪市各区福祉事務所長および大阪市立更生相談所長が法三〇条一項但書により、自彊館の設置経営する法三八条所定の保護施設に対し、被保護者の収容を委託している。
(三) 同3（一）および（二）は争う。同（三）のうち、被告が自彊館に対し、保護施設事務費の返還を請求していないことは認め、その余は争う。
2 主張
(一)(1) 大阪市は、法三〇条一項但書により保護の実施機関が保護施設に被保護者の収容を委託したときは、法七〇条一号イ、ロ所定の費用を保護施設に支弁する必要があるが、このうち、保護の実施に伴つて保護施設が必要とする人件費、旅費、消耗品費、建物維持費等の事務費は保護施設事務費に属する。この保護施設事務費については、法七五条、同法施行令一〇条およびこれに基づく通達に支弁基準が規定されているが、これによると、保護施設事務費は、保護施設の種類、所在地域区分、取扱定員等を要素として定めた収容人員一人あたり単価に収容実定員数を乗じてこれを算定すべきものとし、担当職員の数によつてこれを算定すべきものとはしていない。
(2) また、法七九条は、法七三条、七四条および七五条の補助金や負担金については、所定の要件にあたる場合に返還を命ずることができる旨規定しているが、保護施設事務費は、右返還の対象とはならない。
(3) したがつて、被告が自彊館に対し、その職員の人件費に担当する金員の返還を求める法的根拠はない。
(二) 法三〇条一項但書による委託の趣旨に照らすと、当該保護施設において当該委託業務が支障なく実施されている以上は、保護業務に従事した職員数のいかんにかかわらず、契約上の債務は履行されているといえる。これを本件についてみるのに、自彊館では、原告ら主張の職員に東京出張を命じた期間は他の職員を補充し、委託業務の処理には支障がなかつた。
したがつて、この点からも被告が自彊館に対して保護施設事務費の返還を請求すべき根拠はない。
(三) 以上のとおり、被告が自彊館に対し、職員の人件費に相当する金員の返還を請求する法的根拠はないから、被告が右返還を求めなかつたからといつて、そのことに違法はない。
第三 証拠<省略>
理由
一弁論の全趣旨によると、保護の実施機関である被告から委任を受けた行政庁である大阪市各区福祉事務所長および大阪市立更生相談所長（以下、右行政庁を「本件実施機関」という。）が自彊館の設置経営する保護施設に対し被保護者の収容を委託していることが認められ、大阪市が自彊館に対して法に基づく保護の委託に要する費用の一〇分の三を支弁していること、自彊館が原告ら主張の職員を原告ら主張の期間甲野太郎議員の後援会本部に派遣させていたことおよび被告が自彊館に対し保護施設事務費につき返還請求をしていないことは、いずれも当事者間に争いがない。
二そこで、被告が自彊館に対して右返還請求をしなかつたことにつき、怠る事実があつたかどうかについて判断する。
1 地方自治法二四二条の二第一項三号所定の「怠る事実の違法確認の請求」は、公金の賦課、徴収または財産の管理を違法に怠るという執行機関の財務会計上の行為を対象とし、この是正を目的とするものであつて、一般的な行政監督上の違法行為の是正を目的とするものではない。そして、執行機関につき同法二四二条一項所定の怠る事実が認められるためには、当該執行機関が右公金の賦課、徴収等をなしうべき法令上の根拠を有しながらこれを怠つていることが必要である。
2 ところで、都道府県知事、市長等の保護の実施機関は、法三〇条一項但書により法三八条所定の保護施設に被保護者の収容を委託することができ、都道府県および市町村は、法七〇条、七一条に基づき保護費、保護施設事務費等の費用を支弁する義務がある。
その反面、保護施設は、都道府県および市町村を除くほかは、社会福祉法人および日本赤十字社でなければこれを設置できず（法四一条一項）、これらの者が保護施設を設置する際には都道府県知事の認可を得なければならない（同条二項）。そして、右設置後も都道府県知事から運営についての指導（法四三条）、報告の徴収、立入検査（法四四条）、設備、運営の改善等の命令（法四五条二項）を受けるなど、種々の規制を受けている。保護施設が受任する保護の内容についても、救護施設、更生施設、授産施設及び宿所提供施設の設備及び運営に関する最低基準（昭和四一年厚生省令第一八号）および同基準の施行について（昭和四一年社施第三三五号厚生省社会局長通知）により、その最低基準が定められているほか、いずれも成立の争いのない乙第四ないし第六号証によると、保護施設事務費は厚生事務次官通達に従い、保護施設の種類、所在地域区分、取扱定員（原則として、地方公共団体立の施設では条例等で定めた収容人員、法人立の施設では法四一条二項により都道府県知事が認可した収容人員。）等を要素として定めた収容人員一人あたり単価（施設事務費支弁基準額）にその月の初日の収容実人員数を乗じて算定されていることが認められ、右認定を覆すに足りる証拠はない。さらに、こうした保護施設に一定の不正行為があるときには、都道府県知事は法四五条二項により保護施設の設立の認可を取消しうるとともに、法七九条に該当する場合には、国または都道府県は保護施設から前記支弁額の全部または一部の返還を命じて経済的利得を剥奪することができる旨規定されている。
3 本件のように保護費および保護施設事務費の支弁を受けた保護施設がその職員の一部を保護の事務に従事させなかつた場合に、保護の実施機関において右支弁費用の返還請求ができるかどうかについて判断するのに、本件実施機関の自彊館に対する委託がどのような行為形式によつてされているかは詳らかとしないが、それが行政処分の形式によるものであると、契約の形式によるものであると、その行為形式のいかんにより本件実施機関と自彊館との間の法律関係に格別の差異を生じ、右の判断に消長をきたすものではないと考えられる。
思うに、委託により本件実施機関と自彊館との間に準委任の関係を生じるか、その法律関係が当然に民法上の委任の関係として民法が適用されるのではなく、その関係をいかにするかは、本件委託の性質、目的からすると、第一には、法（生活保護法）、法の委任を受けた政令ないしは厚生省令によつて決せられ、第二には、具体的な委託行為により決せられ、第三に、法の趣旨に反しない限りにおいて民法の規定が類推されるという関係に立つものと解される。
そして、法は、返還命令に関しては、叙上のごとく七九条にその定めをおいている。また、法八〇条が保護の変更、廃止または停止に伴う返還義務の免除について規定していることからすると、法がこれらの場合について返還義務のあることを前提としていることが明らかである。しかし、保護施設がその職員の一部を保護の事務に従事させなかつたとしても、そのことが右のいずれの場合にも該当しないことは明らかであるし、そもそも職員の病気欠席あるいは突然の退職があつたが補充がつかない場合などのことを考えると、職員数の一時的欠除が客観的に生じたということで直ちに、実施機関が委託費等の一部返還を請求できるとすることは、必ずしも当をえたものとはいえない。けだし、職員数の一時的欠除が生じたとしても、被保護者が収容されていることに変りはないから、保護を実施するには他の職員による援助等種々の対応がされることが考えられ、そのため直接間接に経費を生じることが当然に考えられるからである。これら職員の一時的欠除の場合を含めて保護施設がいかに適切に保護を実施するかは、まず保護施設自体の工夫、改善等に待つのが相当であり、法が一方において返還命令の規定をおきつつ、他方において叙上のとおり改善命令その他の監督権について詳細に規定していることからすると、これらの監督権の行使により是正を図るのを適当とするのが法の趣旨とするところと解され、個々的な職員数の一時的欠除があつたからといつて、そこから算術的に割出される、委託費等の一部の返還を命じる権利があるという形で対応することを法は求めていない趣旨と解される。そして、このことは、叙上のとおり保護施設事務費が収容人員を基準として定められていることに符節を一にする。もつとも、本件では病気による欠席などというやむをえない職員の一時的欠除が問題とされているわけではないが、その法律関係は叙上のところと異なるものではないと解される。
本件において委託行為に格別の定めがあつたことについては主張、立証がないし、叙上の法の趣旨からすると、民法の規定の類推適用の余地もないことが明らかである。
4 以上のとおりであつて、その余の点について判断を示すまでもなく、被告が自彊館に対して保護費または保護施設事務費の返還を請求できる法令上の根拠はないから、被告がこれをしなかつたからといつて、被告につき地方自治法二四二条一項所定の怠る事実があつたとはいえない。したがつて、原告らの本訴請求は、すでにこの点において理由がない。
三よつて、原告らの本訴請求を棄却することとし、訴訟費用の負担について行政事件訴訟法七条、民事訴訟法八九条、九三条一項本文にそれぞれ従い、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官川口冨男 裁判官田中敦 裁判官古財英明）